Tvangsanbringelser i Norden
- en sammenlignende beskrivelse af de nordiske landes lovgivning.
Indenfor de seneste 10 år har der i de fem nordiske lande været gennemført betydelige ændringer i den lovgivning, som omhandler anbringelse af børn og unge udenfor eget hjem.
De enkelte landes bestemmelser stilles i den rapport, som Anne-Dorthe Hestbæk har udarbejdet for Socialforskningsinstituttet, op mod hinanden i en sammenlignende beskrivelse.
For at give et billede af den aktuelle situation for anbringelsesområdet i de nordiske lande bringes i uddrag fra rapportens sammenfatning følgende:
Ser man overordnet på de fem landes anbringelseslovgivning, er den første refleksion, at landene på mange områder ligner hinanden meget. I den forstand kan man sige, at lovgivningen indikerer en fælles nordisk model.
I alle landene har kommunen ansvaret for at tage initiativ til en anbringelsessag, og forberedelsen af sagen sker på kommunalt niveau.
Der er relativt ens kriterier for, i hvilke situationer det offentlige kan/bør gribe ind med tvang.
Der stilles særlige krav til sagsbehandlingen i disse sager, for eksempel om udarbejdelse af planer for anbringelsen, hvor planens indhold er fastlagt ved lov.
Kompetencen til at træffe afgørelse om en tvangsanbringelse kan ikke delegeres fra de uafhængige forvaltningsmyndigheder eller forvaltningsdomstole til forvaltningen.
Der er knyttet særlige retssikkerhedsmæssige procedurer til en tvangsanbringelse. Det er for eksempel retten til at udtale sig over for det organ, der kan træffe afgørelse om at tvangsanbringe.
Der er i alle lande en mulighed for at klage over en sådan afgørelse til en uafhængig klageinstans.
Det er muligt at iværksætte en foreløbig anbringelse, såfremt fjernelsen af barnet fra hjemmet ikke kan afvente den sædvanlige procedure knyttet til en tvangsanbringelse. Landene har i 1990'erne ratificeret FN's Børnekonvention, hvilket afspejles blandt andet i retssikkerhedsbestemmelserne for børn.
Også i landenes praksis ses grundlæggende ligheder. I alle fem lande er familiepleje den mest benyttede form for anbringelsessted og døgninstitutioner den næst mest benyttede form. Der er dog store forskelle på den relative vægtning af disse to typer anbringelsessteder. Danmark har den største andel børn og unge anbragt på andre anbringelsessteder end familiepleje og døgninstitution. På trods af disse forskelle ses en række fælles udviklingstendenser, som også præger udviklingen på centraleuropæisk plan.
Det er:
Styrkelse af familieplejens antalsmæssige forspring over for døgninstitutioner.
Metodisk og organisatorisk udvikling af anbringelsesstederne.
Mere fleksible indskrivningsmuligheder for det enkelte barn.
Relativt flere anbringelsespladser i privat regi og færre pladser i offentligt regi.
Også vigtige forskelle
Der er dog også nogle afgørende forskelle mellem landene. Den vigtigste er forskellen i, hvordan tvangsanbringelsesbegrebet defineres i lovgivningen.
Danmark, Finland og Island har tre, Sverige to typer placeringer uden for hjemmet, hvilket i princippet giver en adskillelse af frivillighed og tvang:
Placering uden for hjemmet som frivillig støtteforanstaltning, uden at der er tale om anbringelse, uden indgreb i det grundlæggende forældreansvar, og hvor forældrene til hver en tid kan begære barnet hjemgivet (gælder ikke Sverige).
Frivillig anbringelse uden for hjemmet med dertil knyttede procedurekrav, for eksempel om udarbejdelse af plan for anbringelsesforløbet. Forældrene kan til hver en tid begære barnet hjemgivet.
Tvangsanbringelse uden for hjemmet med dertil knyttede retsvirkninger og procedurekrav blandt andet om, at afgørelsen skal træffes af en myndighed, der er uafhængig af forvaltningen, og at afgørelsen kan ankes. Forældrene kan ikke få barnet hjem, som de ønsker det, og der kan træffes beslutning om at begrænse samværet mellem forældre og barn.
Også i Norge kan børn og unge placeres uden for hjemmet som støttetiltag. Til forskel fra de øvrige fire lande har Norge imidlertid ikke hjemmel til at iværksætte, hvad der i de andre lande defineres som frivillige anbringelser. Barnevernlovens § 4-12 giver hjemmel til at overtage omsorgen for et barn i forbindelse med anbringelse uden for hjemmet. Hvis forældrene og den unge på 15 år og derover er enige heri, kan beslutningen om omsorgsovertagelse træffes ved forenklet behandling i fylkesnævnet, hvor parterne ikke er repræsenteret og ikke møder med vidner.
Hvis de private parter ikke er enige heri, træffes afgørelsen om omsorgsovertagelse ved fuld fylkesnævnsbehandling. Man må imidlertid være opmærksom på, at omsorgsovertagelse i Norge altid må betragtes som et tvangsindgreb, uanset at forældrene og den unge har givet samtykke til forenklet fylkesnævnsbehandling. Der gøres indgreb i forældreansvaret, retten til samvær mellem børn og forældre kan begrænses, og forældrene kan ikke kræve deres barn hjemgivet.
Disse forskelle betyder, at det er vanskeligt at sammenligne omfanget af tvangsanbringelser uden at tage en række forbehold.
På et mere konkret plan er der naturligvis også en række forskelle i lovgivningen og de procedurer, der er affødt heraf:
Kompetencen til at træffe afgørelse i tvangsanbringelsessager er ikke placeret i samme organ og regi. I Finland og Sverige skal beslutningen om tvangsanbringelse godkendes i länsretten, som er en regional forvaltningsdomstol. I Danmark og Island ligger kompetencen i kommunale forvaltningsmyndigheders regi (børn og unge-udvalg/barnskyddsnämnd), i Norge hos en statslig forvaltningsmyndighed (fylkesnemnd).
Undersøgelsen giver dog ikke belæg for at udtale i hvilken udstrækning disse forvaltningsdomstole og forvaltningsmyndigheder i praksis fungerer forskelligt, og hvilke konsekvenser det måtte have for eksempel for de berørte børn og deres forældre.
Danmark og Norge har krav om børnesagkyndig repræsentation i det besluttende organ, dette skal tilstræbes i Island. I Finland og Sverige er der ikke krav om børnesagkyndige.
Danmark og Island har bestemte kriterier om anbringelse med samtykke og andre kriterier om anbringelse uden samtykke. I Finland og Sverige er kriterierne for at anbringe (omhändertagande) med og uden samtykke generelle. Det er frivillig anbringelse, når de private parter samtykker og tvangsanbringelse, når parterne ikke samtykker. For Norges vedkommende indebærer anbringelse uden for hjemmet i forbindelse med omsorgsovertagelse altid et element af tvang, uanset om forældrene accepterer forenklet behandling i fylkesnævnet og dermed omsorgsovertagelse.
Børn og unges rettigheder i en tvangsanbringelsessag (for eksempel retten til at blive hørt, at udtale sig for det besluttende organ, at anke sagen (besväre) etc.) er ikke helt ens. En af forskellene vedrører børns og unges partsrettigheder. Svenske børn og unge er altid part i en tvangsanbringelsessag uanset alder.
Norske børn og unge er (uanset alder) altid part i en tvangsanbringelsessag på grund af adfærdsproblemer (og ellers når de fylder 15 år). Danske og finske 15-årige og derover er part i deres egen sag med deraf følgende rettigheder. I Finland har også børn fyldt 12 år selvstændig klageret, og både i Danmark og Finland har 12-årige og derover ret til at udtale sig i sagen. I Island skal man være myndig (fyldt 18 år) for at have partsrettigheder, men 12-årige og derover har ret til at udtale sig over for barnskyddsnævnet.
Muligheden for at gribe ind over for forældrene varierer noget. I Island giver barnavernsloven hjemmel til at fjerne en voksen fra hjemmet samt til at straffe voksne, der begår overgreb mod børn. I Norge giver barnevernloven hjemmel til at fratage forældremyndigheden samt til tvangsadoption. I den forstand er disse indgreb mere fremme i børneværnets tiltag end i Danmark, hvor de ikke har hjemmel i anbringelseslovgivningen.
Da afgørelsen om at anbringe uden samtykke træffes i forskelligt regi, er der tilsvarende forskelle i klageinstanserne. I Danmark og Island er 1. klageinstans en landsdækkende forvaltningsmyndighed (Den Sociale Ankestyrelse/Barnskyddsrådet), mens det i Sverige er kammarrätten, en forvaltningsdomstol, som der findes fire af i Sverige. I Finland klager man enten til det kommunale socialnævn eller til länsrätten (en regional forvaltningsdomstol), alt efter hvilken procedure der er gået forud. I Norge klages i l. instans til en lokal domstol (by/ herredsretten).
Sammensætningen af klageinstansen varierer. I Finland er der krav om børnesagkyndig repræsentation, hvilket ikke er tilfældet i Island, Norge og Sverige. Danmark har en praksis med deltagelse af en børnesagkyndig rådgiver i ankemødet. Hvad angår retten til at klage over en afgørelse om tvangsanbringelse, har de kommunale socialnævn i Finland og Sverige selv mulighed for at klage over en afgørelse i länsrätten, hvis den går socialnævnet imod.
Ud over de biologiske forældre samt indehaverne af forældremyndigheden nævner finsk samt islandsk lov også plejefamilien eller andre, der har haft den daglige omsorg for barnet umiddelbart før tvangsanbringelsen, som klageberettigede parter i en sag om anbringelse uden samtykke.
Selv om der ovenfor gives eksempler på en række forskelle i landenes lovgivning, efterlader lighederne stadig et vægtigt indtryk, når man betragter landene overordnet. Denne konstatering bliver interessant, når man samtidig kan konstatere, at der er store forskelle i landenes praksis:
Danmark har en næsten dobbelt så stor andel af de 0-17-årige anbragt uden for hjemmet, som de øvrige lande (cirka 9 promille af alle 0-17-årige er anbragt uden for hjemmet mod de øvrige landes 5-6 promille).
Til gengæld - og måske som en konsekvens af ovenstående udgør andelen af alle anbringelser med tvang en relativt lille del af samtlige anbringelser i Danmark (cirka 10 procent). I Finland og Norge, hvis lovgivning som nævnt adskiller sig fra de øvrige lande på netop dette punkt, er samtlige anbragte at betragte som anbragt med en eller anden grad af tvang. I Sverige udgør de tvangsanbragte knap l/3 af alle anbragte 0-17-årige ved årets udgang.
Danmark har på årsbasis endog meget få børn og unge (39), der placeres uden for hjemmet efter bestemmelserne om foreløbig anbringelse. I Finland og Norge er der et noget større antal foreløbige anbringelser (mere end 600 sager i hele 1996), mens der i Sverige er cirka l.300 foreløbigt anbragte årligt.
Hvad angår brugen af forskellige typer anbringelsessteder, ligner Danmark og Finland hinanden med cirka 45 procent familieplejeanbragte, cirka 30 procent døgninstitutionsanbragte og resten anbragt på andre typer anbringelsessteder ved udgangen af 1996. I den anden ende af spektret ligner Norge og Sverige hinanden med relativt mange familieplejeanbragte (75-82 procent), 8-23 procent på døgninstitutioner og en relativt lille andel på andre typer af anbringelsessteder.
Sverige adskiller sig fra de øvrige lande ved dels at have et ret stort antal sikrede (sluten) døgninstitutionspladser. Ved udgangen af 1996 opholdt cirka 10 procent af alle tvangsanbragte sig på sikrede afdelinger. Desuden kan man i Sverige placere tvangsanbragte i eget hjem som et led i udslusningsprocessen.
Forskelle og ligheder i en nordisk model
Som svar på spørgsmålet om, hvorvidt der kan identificeres en nordisk anbringelsesmodel, kan man konkludere, at lovgivningen overordnet bærer præg af de samme grundlæggende ideer og principper med Norge som undtagelse. Lovenes anvendelse og fortolkning resulterer dog i en række forskelle i praksis, som ikke kan forstås ud fra lovgivningen alene.
Hvorfor er der disse forskelle i anbringelsespraksis, når lovgivningen i store træk rummer de samme krav til et godt børneliv og de samme kriterier for, hvornår man skal gribe ind med en tvangsanbringelse? Der findes ikke nogen enkel forklaring herpå, men der er en række elementer, der hver især vil kunne bidrage til forståelsen af praksisforskellene. Som det er blevet påpeget af andre, må man drage landenes kultur og traditioner på anbringelsesområdet ind i billedet.
Danmark har på et tidligt tidspunkt, på linie med de øvrige lande i Mellem- og Sydeuropa, haft en stærk institutionskultur, og har også i dag et stort og varieret udbud af døgninstitutioner. Det er nærliggende at antage, at et større udbud af døgnanbringelsespladser i Norge og Sverige til især unge ville kunne medføre en stigning i såvel antallet som andelen af anbragte unge, da der aktuelt er mangel på adækvate døgninstitutionstilbud.
Danmark har i nordisk sammenhæng haft ry for at have en høj omsætning af anbragte børn og unge over året målt i forhold til antal anbragte pr. 31. december. Et højt omsætningstal vidner om mange korte anbringelsesforløb. Finland og Især Sverige har langt flere foreløbige anbringelser. Man kan have den hypotese, at en række af de forløb, der i Danmark bliver til korterevarende anbringelsesforløb efter de almindelige anbringelsesparagraffer, i Finland og Sverige registreres som foreløbige anbringelser.
Perspektiver
Betragter man anbringelsesområdet og de faktorer, der påvirker det, står anbringelseslovgivningen i centrum som en basal ramme for det offentliges praksis på anbringelsesområdet. Praksis har imidlertid også en vis feed-back effekt på lovgivningen, der kan justeres, for eksempel når det viser sig, at loven ikke fungerer optimalt.
Uden for denne relation mellem lovgivning og praksis findes en række faktorer, der kan influere på anbringelsesområdet. Vi har imidlertid ikke systematisk viden om, hvordan samspillet er mellem lovgivning og praksis på den ene side, og de øvrige faktorer på den anden side, og hvilke faktorer der for eksempel virker mere ind på relationen imellem lovgivning og praksis end andre.
Skal man gøre sig nogen forhåbning om at forstå de konstaterede praksisforskelle vil det være nødvendigt med mere dybtgående, komparative studier i de enkelte lande. Følgende problemstillinger kunne da være interessante at undersøge:
Hvad der skal til, for at en sag bliver til en sag i det enkelte land?
Hvor ligger tærsklen for, hvornår kommunerne griber ind med en tvangsanbringelse set i lyset af, at de formelle indgrebskriterier er relativt ens?
Er der forskel på indsatsen over for forældrene under anbringelsen, som kan spille ind på, om barnet hjemgives eller ej?
Hvilke værdisæt dominerer på anbringelsesområdet, for eksempel værdier om barnets bedste, om permanente anbringelser, om betydningen af kontakten med de biologiske forældre etc.?
Er der forskel i den indsats, der ydes over for barnet og familien, efter at anbringelsen er ophørt (eftervård)?
Skal vi skaffe os sammenlignelig viden, ville det være af stor betydning at lave en prospektiv, longitudinel undersøgelse.
Samtidig trænger vi også til flere evalueringer og effektundersøgelser, da der ikke findes noget samlet overblik over effekten af at placere børn uden for hjemmet under forskellige former og med forskellige indsatser, eller effekten af at benytte tvang frem for frivillige indsatser. En af de senere undersøgelser på området er Nygaard Christoffersens (1993) efterundersøgelse af tidligere anbragte som 25-årige.
Sammenlignet med en repræsentativ kontrolgruppe af 25-årige og med 25-årige, som er børn af forældre på langvarig kontanthjælp, står de tidligere anbragte som unge voksne i en betydelig mere udsat position. De får sjældnere en erhvervsuddannelse, er oftere arbejdsløse, de mangler i større udstrækning selvtillid, føler sig oftere afvist af andre, og de har langt hyppigere haft selvmordsovervejelser eller selvmordsforsøg (sammenlignet med både risikogrupper og kontrolgrupper).
En anden undersøgelse er Vinnerljungs (1996) registerundersøgelse af svenske søskende, hvor mindst et barn er vokset op i en langvarig familieplejeanbringelse, mens mindst én anden søskende er forblevet i hjemmet under opvæksten. Undersøgelsen viser overraskende, at der ikke er de store forskelle i disse børns liv som voksne, når de betragtes på gruppeniveau. (Vi ved dog ikke, om disse søskende oplever deres liv forskelligt). Resultaterne er provokerende, fordi de tvinger os til at genoverveje, hvornår det er bedst for et barn at blive fjernet fra hjemmet, og hvornår det - tilsyneladende - er lige så godt for barnet at blive i hjemmet.
Tvangsanbringelser i Norden - en sammenlignende beskrivelse af de nordiske landes lovgivning af Anne-Dorthe Hestbæk. Rapporten er udgivet af Socialforskningsinstituttet 1998:15, og den koster 180,- kroner.