Selvejende - men truet på selvstændigheden
De selvejende institutioner er udset til at skulle spille en større rolle på det sociale område efter kommunalreformen. Men selvom de udgør op mod en tredjedel af de sociale institutioner, så er de selvejende institutioner voldsomt presset på både økonomi og selvstændighed
De rager godt op i det sociale landskab og udgør en tredjedel af alle de sociale institutioner. De tager sig af nogle af de dårligst stillede og mest udsatte grupper i det danske samfund. De tager afsæt i værdier og indignation og brænder for at hjælpe netop dem, der er sværest at hjælpe.
De selvejende institutioner er på mange måder gefundenes fressen i en tid, hvor det private initiativ gerne må spille en større rolle. De udgør en på mange måder eksemplarisk kombination af privat initiativ og kontrollerbar forsyningssikkerhed. Og regeringen lægger i strukturreformen op til, at de skal spille en større rolle fremover, også på det sociale område.
Men de selvejende institutioner på det sociale område oplever bestemt ikke medvind. De føler sig tværtimod under stigende pres fra flere kanter:
Kommuner, der optræder som arbejdsgivere og blander sig helt ned i detaljer omkring ansættelse og det daglige arbejde. Stadig større indskrænkninger i den økonomiske og ledelsesmæssige frihed. Regler, der ikke tager højde for virkeligheden, og love, som bliver fortolket alt for snævert af amter og kommuner.
Det er nogle af de problemer, som landets mange selvejende institutioner på det sociale område står overfor. Det fremgår af en hvidbog om de selvejende institutioner, som Dialogforum har udarbejdet. Dialog-forum er fællesorganisation for de selvejende institutioner på det sociale område - og tæller for eksempel Foreningen af Danske Døgninstitutioner, Kirkens Korshær og Missionen blandt Hjemløse.
Trods de gode intentioner er de selvejende institutioner blevet færre, og de føler sig presset såvel økonomisk som på deres selvstændighed. Skal de spille en central rolle fremover - i den forestående kommunalreform - vil det kræve, at der kommer styr på lovgivningen og på kommunernes trang til at blande sig, mener Dialogforum:
- De selvejende institutioner skal have en placering i det nye system, så de får en reel mulighed for at bevare deres selvstændighed og for at udvikle sig. I princippet skal vi jo bare ligestilles med de offentlige institutioner, men det kræver, at der tages nogle særlige hensyn til de selvejende non profit-organisationer, siger Lars Rahbek, der er medlem af Dialogforums styregruppe og generalsekretær for KFUM's Sociale Arbejde.
Kommunale blandemaskiner
Et andet af styregruppens medlemmer, Morten Kyst fra DLO, Daginstitutionernes Landsorganisation, peger på, at det også handler om holdninger:
- Det er meget et spørgsmål om holdninger hos kommunerne og ikke mindst disses embedsmænd. Den gode vilje overfor de selvejende institutioner, som vi oplever fra folketing og regering må spredes ud til kommunerne. De amtslige og kommunale forvaltninger må lære at acceptere, at myndighedsopgaven ikke er ensbetydende med detailstyring og driftsansvar.
Det er noget, som vi i dette samfund, bredt set godt tør, og gerne vil overlade til private, fordi det giver en mangfoldighed og et privat, folkeligt engagement, siger Morten Kyst. På hans organisations område viser en undersøgelse, at rigtig mange institutioner føler sig klemte:
104 institutioner i 52 kommuner er i de seneste par år enten lukket eller er lukningstruet. 155 andre fordelt på ni kommuner er presset hårdt på økonomien eller 'truet' af kommunal overtagelse. Og atter andre 112 institutioner i 16 forskellige kommuner angiver, at de ligger i en kommune, der ikke respekterer selvejet.
Det er ikke kun et problem for de enkelte institutioner og organisationer, mener Morten Kyst. Han ser det også som et problem for de lokale demokratier - ikke mindst efter en kommunalreform:
- De nye, større kommuner må indse, at vi som borgere gerne vil inddrages - have indflydelse og ansvar. Det vil der ikke blive plads til for ret mange af os i det traditionelle kommunalpolitiske billede, men det kan ske på det nære og lokale plan, for eksempel gennem bestyrelserne i selvejende institutioner, siger Morten Kyst.
Helt ned i detaljen
Hvidbogen nævner en lang række eksempler på det pres, de selvejende institutioner er udsat for. Det drejer sig dybest set om, at kommuner og amter blander deres roller sammen: De betaler gennem tilskud til driften, de er leverandører, og de er tilsynsførende, og det kammer alt for ofte over i utidig indblanding i den selvejende institutions forhold, fremgår det af hvidbogen:
Ofte overhaler kommunen institutionens bestyrelse indenom og blander sig i ansættelser og afskedigelser eller stiller detaljerede krav til det daglige arbejde.
Flere steder har kommuner lavet ansættelsesbreve, hvoraf det fremgår, at for eksempel en socialpædagog er ansat i kommunen og bare en midlertidigt 'udstationeret' på den selvejende institution - selvom det er institutionen, der har ansat vedkommende.
Andre steder er institutioner blevet tvunget til at deltage i den kommunale jobbank, så institutionen ikke selv kan bestemme, hvem den vil ansætte.
Nogle kommuner insisterer på, at det er dem, der skal ansætte lederen, der så også skal referere til forvaltningschefen i stedet for til bestyrelsen på institutionen.
Nogle kommuner mener, at de skal godkende nye ansættelser, og der er eksempler på, at kommuner har trukket advarsler til en medarbejder givet af en institution tilbage, mens det modsatte - at kommunen tildeler advarsler til ansatte på selvejende institutioner - også er forekommet.
Og så føler mange selvejende institutioner sig kørt over, når det gælder det daglige arbejde og de standarder og metoder:
- Det er en ond spiral.
Først sovser kommunen 'samarbejdet' ind i kommunale retningslinjer, forordninger og begrænsninger i friheden. Derefter kommer de og siger: Jamen, der er jo næsten ingen forskel på kommunale og selvejende institutioner, så vi kan ligeså godt kommunalisere jer, siger Morten Kyst fra DLO.
Lars Rahbek fra KFUM's Sociale Arbejde peger på, at det fører til tab af mangfoldighed:
- Når styringen fra det offentlige bliver for stram - når man som institution skal læne sig for meget op af de kommunale strategier - så hæmmer det udviklingen af de særlige kulturer, de selvejende står for, siger han.
Lars Rahbek peger på, at det kan gå ud over udviklingsarbejdet inden for for eksempel det socialpædagogiske område:
- Jeg vil påstå, at langt størstedelen af udviklingen på det her område sker med afsæt i det frivillige arbejde og dermed også i organisationerne og de selvejende institutioner. Hele ideen om social cafeer, om væresteder, om behandlingscentre for misbrugere og bosteder for hjemløse udspringer for eksempel af den sektor. Udviklingen drives ikke af lovgrundlaget, siger han.
Hvad siger loven egentlig?
Men presset på de selvejende institutioner skyldes ikke kun, at kommuner og amter ikke kan nære sig. Når de overhovedet kan blande sig så meget, skyldes det ofte, at lovgivningen ikke er præcis nok. Intentionerne er gode nok, men paragrafferne er for åbne for fortolkning, eller også dækker de ikke det brogede samspil mellem de selvejende institutioner og kommuner og amter, mener Dialogforum:
- Grundlæggende er vi nødt til at adskille myndighedsrollen og leverandørrollen. Det bliver simpelthen for sammenspist, når en kommune eller et amt har begge kasketter på. Og så skal det være mere synligt, hvad det reelt koster at drive de offentlige institutioner. Når man er offentlig institution har man adgang til en række 'gratis' ydelser, som de selvejende ikke har, og det giver en skævhed, når man skal sammenligne priserne på tilbud, siger Lars Rahbek.
Et af de steder, hvor det knaser i forholdet mellem de selvejende og forvaltningerne, er, når det drejer sig om institutionernes organisation. En række kommuner og amter stiller krav om, at de selvejende skal være organiseret som erhvervsdrivende fonde. Her er loven uklar, påpeger Dialogforum.
Andre steder bliver det ikke accepteret, at de samme personer sidder i bestyrelserne for henholdsvis institutionen og den organisation, der har grundlagt institutionen, og visse institutioner har nærmest 'forbud' mod at samarbejde med deres landsorganisation.
Mange steder har kommunerne samlet visitationen til institutionerne centralt, og det har for eksempel i København betydet, at der ikke længere bliver henvist brugere til de selvejende institutioner. Reelt betyder det, at den enkelte borger ikke har frit valg, sådan som regeringspartierne ellers arbejder for.
Men selv når en bruger kommer på en selvejende institution, kan der opstå problemer: Hvis institutionen ikke ligger i hjemkommunen, kan kommunen sige nej til at betale for opholdet. Loven taler nemlig kun om refusion mellem kommuner - ikke mellem kommuner og selvejende institutioner. Og siger kommunen nej, ja, så må brugeren tage hjem igen.
Hvidbogen peger også på, at kommunerne bruger loven til at skærme deres egne institutioner og tilbud af - også selvom det ikke er i borgerens interesse. Skal der nedlægges pladser eller lukkes institutioner, er der ofte de selvejende, der rammes først, hedder det.
Usikkerheden breder sig
For organisationerne, der står bag de selvejende institutioner, skaber det stigende pres usikkerhed om de fremtidige arbejdsvilkår. Og brugerne risikerer i en række tilfælde at komme i klemme mellem deres hjemkommune eller -amt og den institution, der har det tilbud, de har brug for.
Men også for medarbejderne skaber de mange skærmydsler med de offentlige forvaltninger utryghed. Dels fordi en række institutioner føler sig 'truet' på eksistensen, dels fordi styringen fra det offentlige kan udvande den særlige kultur, som er knyttet til institutionens etiske grundlag:
- De selvejende institutioner har jo muligheden for at samle en medarbejderstab, der er bredt engageret, og ser på deres arbejde som mere end 'bare' et job. De har muligheden for at tilføre kompetencer gennem deres landsorganisation, og hos os gør vi meget ud af de kollegiale netværk, også på tværs af institutionstyper. Og jeg tror godt, man kan mærke kulturtabet. Jo strammere styringen og kontrollen er, jo mere dræner man institutionen for energi, siger Lars Rahbek, KFUM's Sociale Arbejde.
Selvom de selvejende institutioner arbejder på overenskomst med det offentlige, og selvom medarbejderne har samme vilkår som på kommunale eller amtslige arbejdspladser, så er der alligevel en forskel. Det handler blandt andet om kultur:
De selvejende institutioner udfylder huller i det offentlige system, og det gør de blandt andet, fordi de har en anden tilgang til brugerne. Den kan så være ideologisk eller religiøst betinget - og det har selvfølgelig en indflydelse på, hvilket personale der er ansat.
Når kommuner og amter går ind og detailstyrer, påvirker det arbejdsbetingelserne og dermed muligheden for at udfolde den kultur, som landsorganisationen bag institutionen bekender sig til. Og det påvirker dermed også den enkelte medarbejders hverdag.
- Dette miskmask af kommunal og selvejende svækker institutionernes identitet, og det kan gøre medarbejderne utrygge: Hvem er min arbejdsgiver? Er institutionen nu igen i konflikt med kommunen? Sådan nogle spørgsmål melder sig hos medarbejdere, og det giver naturligvis en vis frustration, siger Morten Kyst, DLO.
Lars Rahbek fra KFUM er enig:
- Vi kan i hvert fald se, at på de institutioner, hvor lederne er gode til at præcisere over for forvaltningerne, at de kommer fra en selvejende institution, og at de skal vende tingene med deres bestyrelser og deres medarbejdere, dér er der en bedre ånd. Man er klar på grundlaget for arbejdet - og så bliver arbejdet mere end et job, siger han.
SL: Fasthold offentlig styring |
Dialogforum anbefaler
Hvidbogen kan hentes på www.osi.dk |